Aparte
Opinião - Considerações sobre o Índice de Eficiência Educacional

[*] Josué Modesto dos Passos Subrinho

A divulgação pelo Ministério Público de Contas de que utilizará um novo indicador para o acompanhamento da execução orçamentária na área da educação, o Índice de Eficiência Educacional, provocou pelo menos uma reação pública, a da secretária municipal de Educação do município de São Cristóvão e presidente da Undime, Quitéria Barros, em artigo muito equilibrado e permeado de judiciosas observações.

Preliminarmente devemos afastar qualquer motivação defensiva para explicar as restrições da professora e secretária municipal de Educação ao Índice de Eficiência Educacional, ao Fundeb ou ao ICMS Social. O município de São Cristóvão apresentou sob sua gestão uma excelente evolução no Ideb da rede municipal. Entre 2017 e 2019 o índice cresceu de 3,8 para 5,0 nos anos iniciais do Ensino Fundamental, e de 3,6 para 4,1 nos anos finais da referida etapa de ensino. Em ambos os casos, embora não tenha ainda atingido a meta de índice 6,0, os resultados superaram a projeção do Inep para a evolução do índice.

O Índice de Eficiência Educacional tem um cálculo simples. Divide-se o dispêndio de cada município no Ensino Fundamental pelo número de alunos matriculados, obtendo-se o custo por aluno. Soma-se a nota obtida no Ideb do Fundamental I – 1º ao 5º Ano – com a nota do Ideb do Fundamental II – 6º ao 9º Ano –, divide-se por dois, chegando o Ideb médio da rede municipal. A divisão do custo aluno pelo Ideb médio produz um indicador de eficiência de gasto. Para melhor visibilidade da escala, opera-se uma normalização do indicador, ou seja, o munícipio que obtiver o maior indicador de eficiência é apresentado com um índice de eficiência 100 e o município com menor indicador, ou que não tiver passado por aferição do Ideb, recebe um Índice de Eficiência zero, sendo os demais localizados entre os extremos de forma proporcional ao indicador de eficiência.

A simplicidade e fácil aferição do índice, como ocorre em ocasiões semelhantes, provoca questionamentos, desde a não captação de situações tão heterogêneas ao tratamento indistinto de atores em posições notavelmente diferentes. Da exposição do Índice de Eficiência Educacional houve uma transição para outros mecanismos, tais como o novo Fundeb e o ICMS Social, o último previsto na Emenda Constitucional 108/2020, e já adotado por alguns estados, a exemplo de Sergipe.

Depreende-se que as motivações se vinculam a um temor de que os citados mecanismos agravem a situação dos municípios mais frágeis, funcionando, em sua imagem, como um Robin Hood às avessas, ou seja, retirando recursos dos que pouco têm em favor dos que já recebem mais, perpetuando a inequidade. Como a crítica foi além do Índice de Eficiência Educacional e atingiu dois dispositivos importantes da Emenda Constitucional 108/2020, senti a necessidade de emitir minha própria opinião.

A deputada federal, professora Dorinha, relatora na Câmara Federal do Projeto de Emenda Constitucional que se transformaria na Emenda Constitucional 108/2020, assegurou em diversas ocasiões que o projeto não era exatamente o sonho de nenhum dos principais atores dos debates que foram travados acerca do financiamento da Educação Básica no Brasil, mas foi uma construção possível, no âmbito do Poder Legislativo com importantes avanços em relação às experiências anteriores do Fundef e do Fundeb temporário. A participação do poder executivo foi lateral, caracterizando-se pela omissão do MEC e pela tentativa do Ministério da Economia de fazer valer seus princípios de desvincular, desobrigar e desindexar, em colisão frontal com a ideia de um Fundeb permanente.

Não obstante já estarmos entrando na terceira década de funcionamento dos fundos contábeis de financiamento da Educação Básica, mesmo entre os dirigentes educacionais, nem sempre há clareza sobre o funcionamento, fonte de recursos e resultados esperados.

O Brasil tem uma história longa de vinculações de receitas tributárias às despesas com educação, nas três instâncias administrativas: União, Estados e Municípios. Alguns problemas evidenciavam-se, antes da constituição dos fundos, a exemplo da imprecisão das despesas que deveriam ser caracterizadas como tipicamente educacionais; a atuação prioritária das instâncias por etapas da educação e a baixa capacidade arrecadatória da maioria dos municípios brasileiros, o que dificulta a generalização do ensino público e a constituição de redes com condições materiais mínimas e com pessoal qualificado.

Com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996, tivemos uma melhor definição das atribuições prioritárias para as instâncias administrativas e uma melhor tipificação das despesas educacionais, além de aspectos importantes, como a exigência de formação em nível superior do corpo docente, encerrando ao longo do tempo a era das professoras leigas. No mesmo ano foi instituído o Fundef - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização dos Professores. Este fundo teria a duração de dez anos, sendo posteriormente sucedido e ampliado pelo Fundeb, com duração prevista de 14 anos e, finalmente, pelo atual Fundeb de caráter permanente. Esses fundos contábeis que foram sendo sucessivamente ampliados e aperfeiçoados mantiveram algumas características fundamentais que tentaremos descrever.

Os fundos são constituídos no nível estadual. Assim, ao contrário do que poderia parecer, nunca houve um Fundeb único, mas fundos estaduais que reuniam de formas contábil e automática parte da receita legalmente vinculada à educação. A outra função do fundo era redistribuir automaticamente aos municípios e ao estado a parte que lhes cabia, conforme o número de alunos matriculados, aferidos pelo Censo Educacional.

Ou seja, os municípios tinham uma retenção automática de parte das receitas que deveriam ser aplicadas na educação, a exemplo da quota municipal do ICMS, da quota do Fundo de Participação do Município (transferência do Governo Federal), e o estado também tinha esta retenção de tributos e da quota Fundo de Participação do Estado (transferência do Governo Federal).

A mudança de patamar da disponibilidade de recursos para os municípios foi notável, assim como o estímulo para a universalização da matrícula no ensino fundamental e a profissionalização das professoras e professores, com planos de qualificação e de carreira docente generalizando-se no país.

Queremos enfatizar esse aspecto que é permanente, com todas as alterações pelas quais os fundos foram passando. Os entes (estado e municípios) contribuem com percentuais fixos de suas receitas – quem arrecada mais contribui mais – e recebem de acordo com o número de alunos matriculados. Este mecanismo redistributivo é poderoso e foi essencial para que mesmo o município mais pobre tivesse condições orçamentárias mínimas para ter profissionais de educação engajados em suas escolas.

A questão da complementação do Governo Federal esteve sempre em pauta. Apenas os estados onde o valor distribuído por aluno matriculado ficasse abaixo de um mínimo fixado nacionalmente recebiam complementação para o seu fundo, e essa dada unidade da federação procedia a redistribuição para os municípios e Rede Estadual, sempre de acordo com o número de alunos matriculados.

O Índice de Eficiência da Educação estabelecido pelo Ministério Público de Contas de Sergipe expressa um acúmulo de estudos de diversas trajetórias educacionais no Brasil e comparações com experiências de outros países. Se para todos é claro que há necessidade de mais recursos para a educação, por outro lado não há uma correlação perfeita entre aumento da disponibilidade de recursos e alcance de resultados educacionais.

A heterogeneidade de comportamentos pode levar-nos a tipificar as seguintes situações: a) Redes com recursos acima da média e desempenho abaixo da média (ou seja, pouco eficientes); b) Redes com recursos acima da média e desempenho acima da média (ou seja, a eficiência depende de quão melhor seja o desempenho em relação ao montante de recursos); c) Redes com recursos abaixo da média e desempenho acima da média (redes eficientes); d) Redes com recursos abaixo da média e desempenho abaixo da média (ou seja, a eficiência depende da comparação relativa entre disponibilidade de recursos e resultados obtidos).

Claramente é muito difícil para um governador ou prefeito reorientar a trajetória de suas redes, pois o resultado aferido, um retrato, depende fortemente de uma trajetória (um filme). Uma rede com recursos além da média e desempenho abaixo da média é a situação que nenhum dirigente gostaria de receber. Sob diversos aspectos é possível demonstrar que o “excesso” de recursos não resiste a algumas comparações, muitas com forte aspecto didático. Em contrapartida, para estimular a perseguição de resultados seria importante dispor de recursos adicionais. Onde os encontrar?

A dificuldade de disponibilizar recursos adicionais e cobrar resultados induz ao comportamento que parece ter sido mais frequente: lamentar e justificar os resultados aferidos pelo SAEB, conforme mencionado pela professora.

Decorre desse diagnóstico o mecanismo indutor de melhoria de gestão e preservação do nível atual de dispêndio com uma relativa e pequena adição de recurso novo, longe do temido canibalismo de recursos.

A contribuição do Governo Federal ao novo Fundeb passará de 10% do valor total dos 27 fundos para 23%, quando plenamente implementada, até 2027. Tal repasse foi subdivido em três parcelas:

a) A primeira chamada VAAF corresponde aos 10%, que até o ano passado eram distribuídos aos nove estados que apresentavam valor aluno/ano inferior a um nível mínimo fixado nacionalmente. Sergipe nunca recebeu este repasse, e assim deverá permanecer. Ou seja, essa é a contribuição correspondente ao “velho” Fundeb.

b) Uma nova parcela, o VAAT, Valor Aluno Ano Total, que estima o total de recursos disponíveis para a educação, por redes, ou seja, em vez de calcular uma média estadual, calcula também a média municipal, beneficiando fortemente os municípios mais pobres em estados que estão acima do valor mínimo nacional.

A contribuição desta parcela nova de recursos que chegará a 10,5% do valor total dos fundos estaduais é um acréscimo do novo Fundeb. Pela primeira vez Sergipe terá transferência direta do Governo Federal para a educação básica dos municípios que tenham recursos destinados à educação abaixo de um mínimo nacionalmente fixado. É importante assinalar que nossos municípios mais carentes não recebiam recursos federais, apenas a redistribuição do Estado, porque a média estadual não permitia. Finalmente o Robin Hood Federal contribuirá para a educação pública sergipana.

c) Uma parcela, VAAR, com valor de 2,5% do total dos fundos, quando totalmente implementada, condicionada a diversos aspectos de desempenho das redes educacionais: 1) melhoria de gestão prevista em lei; 2) evolução de indicadores educacionais previstos em lei; 3) redução das desigualdades, entre estudantes pertencentes aos diversos níveis de necessidades socioeconômicas nos termos do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - Sinaeb.

Dessa forma, o novo Fundeb mantém e aprofunda o caráter redistributivo de recursos que caracterizou os fundos contábeis desde o pioneiro Fundef. Ao agregar recursos adicionais provenientes do Governo Federal, ele permitirá aos municípios sergipanos mais carentes o acesso à parcela VAAT. Esta é a parcela mais substancial do novo Fundeb - 10,5%. É importante para a sociedade e para os órgãos de controle terem informações seguras sobre indicadores de eficiência, na expectativa de que os novos recursos sejam usados, efetivamente, para a melhoria educacional, tanto no sentido da qualidade, quanto no da universalidade e da equidade. Em outras palavras, educação de qualidade para todos, inclusive para os que estão nos níveis socioeconômicos mais prejudicados. Estes últimos aspectos são induzidos pela parcela VAAR, a de menor valor, com dinheiro novo. Não se retiram recursos de nenhum ente. Os que conseguirem atingir os requisitos obterão mais recursos. E, acredito, isto será bom para a educação e muito especialmente para os mais esquecidos do sistema educacional.

Finalmente, o ICMS Social. Teria ele o mesmo caráter Robin Hood às avessas? Ou seja, tira dos que têm menos para dar aos que têm mais? Sergipe está entre os estados que regulamentaram o ICMS Social, que nada mais é que uma tentativa de objetivamente estimular os dirigentes municipais a terem uma preocupação com o desempenho de suas redes de educação, condicionando a distribuição de uma parte da quota municipal do ICMS ao desempenho em educação e outros indicadores sociais.

Os resultados educacionais no estado pioneiro na aplicação, o Ceará, foram significativos sem maiores danos às finanças municipais, visto que a implantação é paulatina e é acompanhada por outras ações do regime de colaboração com os municípios, de forma que todos – ou pelo menos a maioria – consigam melhorias educacionais. Além do fato de ser hoje uma previsão da Constituição Federal, estabelecida pela mesma Emenda Constitucional nº 108/2020, que no caso de Sergipe já está contemplada pela Lei do ICMS Social, ela não tem qualquer efeito Robin Hood.

Em síntese, as preocupações de que mecanismos supostamente redistributivos contribuam para a perpetuação da profunda desigualdade social que caracteriza o Brasil são muito pertinentes e merecem um exame acurado. Acredito, entretanto, que não se acertou o alvo.

Os mecanismos do novo Fundeb aprimoraram o caráter redistributivo de recursos públicos para a Educação Básica, beneficiando especialmente os municípios com menores recursos, por meio da parcela VAAT, a maior componente do fundo. Para os municípios sergipanos com menores disponibilidades de recursos, esta é uma boa notícia. Haverá aporte de recursos do Governo Federal para maiores investimentos em educação.

A parcela VAAR é a que estipula as melhorias que as redes devem alcançar, desde métodos de indicação de dirigentes educacionais até o estabelecimento da necessidade de melhoria do desempenho nos índices de qualidade associados à redução das disparidades desses índices entre os estudantes vinculados aos diversos níveis socioeconômicos.

O ICMS Social pertence a essa família de indução de boas práticas educacionais já testadas em escala e indicadas pelos especialistas. Ao melhorar o desempenho das redes municipais tem, forte efeito distribuído por todo o território estadual.

[*] É secretário de Estado da Educação, do Esporte e da Cultura - Seduc -, e foi reitor da Universidade Federal de Sergipe e da Universidade Federal da Integração Latino-Americana no Paraná.

 

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